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清末民初的新闻团体与新闻法制建设

作者:神话传说    来源:未知    发布时间:2019-12-30 06:14    浏览量:

《大清报律》规定“报纸不得揭载”的内容有:诋毁宫廷之语,淆乱政体之语,扰害公安之语,败坏风俗之语。

有独立的报纸,才有独立的舆论;有独立的舆论,才能对政府实行有效的监督和制约。

清末民初,各新闻团体积极参与新闻法制建设,尝试多种措施,通过不同途径与政府展开交涉,试图最大限度地影响相关法律的制定,以期保障新闻自由,维护报业权益,并为政府出台新闻法规提供意见依据。然而,由于立场差异显著,虽然历届政府在一定程度上能采纳新闻团体的建议,但两者之间仍然存在不少矛盾冲突,这就制约了近代中国新闻法制建设的进程。

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中国现代报纸在晚清兴起之后,逐渐成为推动社会发展的重要力量。报界不仅致力于新思想、新知识的传播,更把监督政府作为自己的天职,对政策的得失和官员的言行作公开的评议。清政府为了控制舆论,试图通过新闻立法来强化对报纸的约束,而报界则极力争取报道和批评的自由,于是,围绕报律的制定和实施,双方展开了十分激烈的斗争。

清末民初;新闻团体;新闻法制建设;新闻自由

资料图

晚清报业原本是西学东渐的产物,初创阶段的报纸都是由来华的外国人编辑出版的。到戊戌变法时期,出现了国人办报的热潮。由于守旧派对宣传维新的报纸持敌视的态度,康有为曾向光绪帝建议制定报律,期冀为报业寻求法律上的保护,这一建议为光绪帝所允准,但不久政变发生,慈禧太后下令查封各地报馆、捉拿报纸主笔,定报律一事也胎死腹中。庚子事变之后,清政府被迫实行新政,报业重新恢复了发展的势头,报纸上的言论也日益活跃起来。清政府欲以求新证明其存在的合理性,便不能不承认民间办报的合法性,但对报纸的舆论冲击则忧心忡忡,听之不能,阻之不可,于是再次开始报律的制定。

Societies of the Press and Media Legislation during the Period of Late Qing

《大清报律》为中国第一部新闻法,两次颁行。第一次于1908年颁布。因报界抵制,遂由民政部修改,交资政院议决,1911年重行颁布。正文42条。另有附则3条,共计45条。民国初年尚有援用《大清报律》者,1914年《报纸条例》颁布后始失效力。

1906年10月,巡警部颁布《报章应守规则》,令各地报馆一律遵守。该规则有九条内容,实际上是九条禁律。除对报纸的刊载内容作种种限禁外,还明确规定开办报纸必须要经当局批准,充分暴露了清廷钳制报界、禁锢舆论的企图。就在一个月前,清廷刚刚宣布实行预备立宪,并许诺庶政公诸舆论,而《报章应守规则》却公开剥夺报界的言论出版自由,与立宪之精神背道而驰,因此,规则一公布,立即遭到报界的指摘和反对,

赵建国,男,湖北当阳人,广东外语外贸大学新闻与传播学院副教授,复旦大学新闻学院博士后。广东外语外贸大学新闻与传播学院,广东 广州 510006

《大清报律》

《申报》对禁载条文一一进行批驳。比如,它指出,所谓不得诋毁宫廷,违背了立宪精神,因为中国的宫廷事务与政治关系极为密切,皇室经费,既与政务相混,内官制度又与政体相睽,报界对国家政事有献议之权,当然有责任记载、评议宫廷事务。如果因为报纸记载宫廷事务而加之诋毁宫廷的罪名,其反背乎预备立宪之原理,岂待问也?所谓不得妄议朝政,更是政治上专制。报馆议论国事,是其职责所在,对政府的方针及行动,有权利表明反对或赞成。报纸不是政府的臣属,政府也无权禁止报纸批评朝政。

清末民初,各新闻团体积极参与新闻法制建设,尝试多种措施,通过不同途径与政府展开交涉,试图最大限度地影响相关法律的制定,以期保障新闻自由,维护报业权益,并为政府出台新闻法规提供意见依据。然而,由于立场差异显著,虽然历届政府在一定程度上能采纳新闻团体的建议,但两者之间仍然存在不少矛盾冲突,这就制约了近代中国新闻法制建设的进程。

光绪三十三年十二月

《汉帜》月刊对清政府进行了更加猛烈的抨击:出版、言论、集会三大自由者,万国宪法中共同遵守之通例也,而报馆则具有出版、言论两部性质,各国文明程度之高低,皆以报馆之敢言与否觇之。清廷方议宪法,即犯三大自由之二。各国以报馆监督政府,中国反以政府监督报馆。

清末民初 新闻团体 新闻法制建设 新闻自由

第一条 凡开设报馆发行报纸者,应开具下列各款,于发行二十日以前,呈由该管地方官衙门申报本省督抚,咨明民政部存案。一、名称;二、体例;三、发行人、编辑人及印刷人之姓名、履历及住址;四、发行所及印刷所之名称、地址。

另外,由巡警部制订报律,也是不合立宪国的法律程序的,所以清政府不能说是个立宪国,而是全地球之第一夜叉国。

[中图分类号]2020欧洲杯手机版 ,K207 [文献标识码]A [文章编号]1004-691705-0075-04

第二条 凡充发行人、编辑人及印刷人者,须具备下列要件;一、年满二十岁以上之本国人;二、无精神病者;三、未经处监禁以上之刑者。

由于各报馆对《报章应守规则》概不遵行,清政府被迫重加厘订,于1907年9月颁布《报馆暂行条规》。该条规对禁载事项作了一些修改:如将不得妄议朝政改为不得登载淆乱国体事项,将凡关涉外交内政之件,如经该管衙门传谕报馆秘密者,该报馆不得揭载一条中的内政二字删去。这些修改虽然对报界有所让步。但其钳制舆论的性质并没有改变。

近代以降,历届政府均制订新闻法规,控制和约束新闻业,形成有利于自己的社会舆论,借此巩固统治。多年来,许多学者对此进行了研究,但已有研究很少涉及新闻团体在新闻法制建设中的地位与作用。因此,本文拟就清末民初各类新闻团体在新闻法制建设中的举措及其成效略作分析,进而透视新闻团体与政府错综复杂的关系,以期抛砖引玉。

第三条 发行、编辑得以一人兼任。但印刷人不得充发行人或编辑。

1908年3月,清政府精心炮制的《大清报律》正式出台,主要内容有:报纸登记办法、新闻检查办法、禁载事项等。这个正式的报律同样是一个只讲限制、不提保护的半爿性法律。对报纸的开办,它改批准制为注册登记制,但又规定必须缴纳保证金,对办报仍旧加以限制。禁止刊载的内容范围则比以前扩大了,如凡谕旨章奏,未经阁抄、官报公布者,报纸不得揭载一条,即为以往各律所未有。其中最具箝制性的,是实行新闻预检,报纸在出版前必须将报样送官署审查,经审查后才许发行,这等于在报人的脖子上勒一条绳索,随时可以窒息你的声音。

一、参与修订

第四条 发行人应于呈报时分别附缴保押费如下:每月发行四回以上者,银五百元;每月发行三回以下者,银二百五十元。其专载学术、艺事、章程、图表及物价报告等项之报,免缴保押费。其宣讲及白话等报,确系开通民智,由官鉴定,认为毋庸预缴者,亦同。

《大清报律》的颁布,在报界激起了强烈的愤慨。报界同声谴责,一致抵制,《大清报律》的施行便成了问题。在上海,报纸多半在租界内出版,且挂着洋商的招牌,各报对报律的禁条根本不予理会,甚至连注册的手续也不去办理。北京报界则集体抗争,拒不遵守一日前送检的规定,官厅无可奈何,只好将事前检查改为本日送阅。1909年8月,内阁发生泄漏要件案,皂役李元、李福将内阁所拟五大臣谥号之奏稿抄出,送与报馆登录。大理寺审理此案,奏请实行报律,遂由民政部谕巡警总厅,传谕各报馆,饬令照办,凡翌日发行之报纸,必前一日送厅审查。各报纷至警厅争辩,并联合发表宣言书,申明不承认报律之理由:第一,如果检查后所发行的报纸仍有问题,理应由检查人员承担责任,而报馆不负其责;既然报馆不负其责,那么报律就没有存在的必要。第二,若要检查人员担负责任,必然对报纸有过多的限制,将使报纸无立足的余地。第三,中国报律抄自日本报律,但日本报律规定的是报纸发行时送交官厅检阅,并不是检阅后才准许其发行。中国报律更改为事前检阅,从根本上剥夺了报纸的言论自由。第四,事前检查会延迟出报的时间,新到的消息不能插入,不利于报纸的营业,第五,报律制定时没有征求报界的意见,报界当然没有遵守报律的义务。宣言书还正告政府:如果政府要强制实行事前检查,北京报界将采取一致行动,全体停刊,以示坚决抵抗。

为维系统治,约束日益失控的社会舆论,清政府相继颁发《大清印刷物件专律》《报章应守规则九条》《大清报律》。由于清政府所颁报律与报界“寓保护于限制”的初衷大相径庭,引起报界的共同抵制,被迫一再修订。1909年10月,民政部拉开报律重新修订的序幕。1910年3月,民政部将修正理由交宪政馆申核修正。经宪政馆所修改的报律,严厉苛刻,无理取缔之处比比皆是,因此遭致报界的一致反对。

第五条 第一条所列各款,发行后如有更易,应于二十日以内重行呈报。发行人有更易时,在未经呈报更易以前,以代理人之名义发行。

北京报界的抗争最终取得了胜利。由于担心激起更大的事变,民政部急忙收回成命,声称并无强迫实施报律之意。鉴于报律形同虚设,民政部于1909年11月奏请修正报律。但修订后再度颁行的报律仍然遭到报界的弃置,各报都无视报律禁载规定,一如既往地揭露弊政,抨击贪腐的官吏。有报人曾回顾说:光绪末叶数年,出报既不报知官厅,其言论自由可谓有闻必录。对政治之得失、内外大员之善恶,皆可尽情指责;人民之冤抑隐疾,更可尽情登载。

1910年10月15日,北京报界公会及其成员《京津时报》《中国报》《国民公报》《北京日报》《帝国日报》《帝京新闻》《宪志日刊》等7家报馆,联合推举代表,起草《北京报界公会上资政院陈请书》,以宪政馆新定报律第十一条、第二十六条实为“破坏报馆之利器”,要求资政院“强硬议驳”,并分呈民政部及内外总厅,请求修改[1]。陈请书开宗明义,指责报律修正案“制限太严,非斟酌删除,碍难遵守”,对最让报界不能接受的第十一条、第二十六条、第十二条及其修正理由提出强烈抗议:由于中国未能收回治外法权,扩大禁载事项的范围,只能限制中国自办报馆,使之丧失报馆应有的作用,更加不能与外国报馆竞争,从而严重危害民族报业。同时,北京报界公会还认为报律修正案以日本《新闻条例》为蓝本,实为根本性的错误,全面否定了其合法性[2]。时隔不久,北京报界公会代表朱淇(北京资格最老的报人之一,北京报界公会会长)又上书资政院,要求重新修订报律。朱氏认为主要问题在于报律“措词界限尚未明晰”,并对第十一条、第十二条、第十四条逐一点评,提出相当具体的修正意见。如对第十一条,朱淇提议应改为“凡属个人阴私,上无损于国家,下无害于社会,报纸即不得攻讦”,同时规定“有屡次怙恶不悛者,不在此例”[3]。这些主张与北京报界公会大体一致,只是着眼点略有不同,再度旗帜鲜明地表达了报界的不满。

第六条 每号报纸均应载明发行人、编辑人及印刷人之姓名、住址。

晚清的报界之所以敢于同清政府抗争,使报律不能发生效力,原因在于报界已经成为独立于政府之外的社会力量。报纸不隶属于政府,政府便不能随心所欲地控制报纸;报律只讲限制、不讲保护,也就不能为报界所接受。所以说,有独立的报纸,才有独立的舆论;有独立的舆论,才能对政府实行有效的监督和制约。

请愿活动声势浩大,引起资政院与宪政馆的高度重视。1910年10月22日,资政院将“北京报界公会陈请修正报律条文”案纳入正式的议事日程。11月17日,资政院开始讨论报律修正案,宪政馆特派员顾鳌就北京报界公会批评最多的第十一条、第十二条详加解释,但遭到议员的反驳。议员易宗夔依据北京报界公会的意见,对报律第十一条、第十二条、第二十六条等严加驳斥,明确指出:政府以为秘密,而外国报纸早已传遍,政务保守秘密实难办到;保护个人名誉只须规定于新刑律,不得规定于报律;损害他人名誉的规定对报馆限制太严,宜采用《大清报律》第十五条:“发行人或编辑人,不得受人贿属,颠倒是非,发行人或编辑人亦不得挟嫌诬蔑,损人名誉。”[4]议员陈树楷根据朱淇的建议,侧重指责第十一条“损害他人名誉之语,不论有无事实,报纸不得登载”,认为理应删除“不论有无事实”,也主张援用《大清报律》第十五条[5]。由上可见,北京报界公会的建议大体得到议员的认同。此外,民政部尚书善耆也意识到北京报界公会所反对各条,均由宪政馆添人或修正,表示不愿代人受过,蒙受压制舆论的恶名,遂将民政部所订的报律修正案原稿,在资政院公布于众,把引发纠葛的责任推向宪政馆[6]。

第七条 每日发行之报纸,应于发行前一日晚十二点钟以前;其月报、旬报、星期报等类,均应于发行前一曰午十二点钟以前,送由该管巡警官署或地方官署,随时查核,按律办理。

在报界、资政院及民政部的压力下,宪政馆只得作出相应的让步,以平息纷争。反对意见最为激烈的第十一条,经宪政馆特派员修正为:“损害他人名誉之语,报纸不得登载;除摘发阴私外,若专为公益起见并无恶意者不在不得登载之限”[7]。其实特派员并无修正权利,由于资政院的疏忽,其修正意见竟然得到议员的认同。但在1910年11月25日再议报律时,资政院意识到自己的错误,便否定了特派员所提出的修正案,最后通过了以下提议:“损害他人名誉之语,报馆不得登载,其专为公益者,不在此限。”[8]后因军机大臣的反对,资政院依据北京报界公会的陈请对报律修正案作出的修订只得到清政府的部分认可。虽然在资政院议案基础上最后成形的《钦定报律》与《大清报律》大同小异,但对报馆的限制还是较前略为宽松。

第八条 报纸记载失实,经本人或关系人声请更正,或送登辨误书函,应即于次号照登,如辨误字数过原文二倍以上者,准照该报普通告白例,计字收费。更正及辨误书函,如措词有背法律或未书姓名、住址者,毋庸照登。

围绕报律展开的斗争,不仅冲击清政府的权威,而且加剧报界的离心倾向。加之吏治败坏,恶风横行,报律实行起来不免走样,致使报界与政府的关系日趋恶化。报界最终成为清政府统治崩溃的加速器,“至庚戌、辛亥年间,立宪之报纸,悉已一折而入于革命运动,此则清廷存亡绝续之大关键”[9]。

第九条 记载失实事项,由他报转抄而来者,如见该报自行更正或登有辨误书函时,应于本报次号照登,不得收费。

第十条 诉讼事件,经审判衙门禁止旁听者,报纸不得揭载。

第十一条 预审事件,于未经公判以前,报纸不得揭载。

第十二条 外交、海陆军事件,凡经该管衙门传谕禁止登载者,报纸不得揭载。

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